◆本報記者謝佳瀝
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條指出：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。”這無疑對地方政府依法履行環(huán)保責(zé)任提出了明確要求。
然而，一個讓各級環(huán)保部門尷尬的現(xiàn)實(shí)是，作為地方政府履行環(huán)保責(zé)任的重要一環(huán)，環(huán)境影響評價制度在扎根中國幾十年后，依然存在嚴(yán)重的缺位。
長期以來，一些地方的環(huán)境質(zhì)量改善不盡人意，環(huán)境問題層出不窮，其直接原因固然是各類主體的環(huán)境違法行為，但政府決策中對環(huán)境保護(hù)的忽視，環(huán)境影響評價未能真正進(jìn)入決策程序，無法從源頭及時遏制污染萌芽，也是一個重要因素。
因此，從依法治國的總體要求，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署出發(fā)，應(yīng)盡快推動環(huán)境影響評價全面融入政府決策程序，促使政府決策程序的法制化、規(guī)范化。
環(huán)評無法進(jìn)入決策程序有哪些弊端？
根據(jù)《環(huán)境影響評價法》，環(huán)境影響評價是指“對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”。
很顯然，對政府決策的預(yù)測、評估和分析是環(huán)評重要內(nèi)涵。因此從制度存續(xù)的角度來看，如果環(huán)境影響評價無法進(jìn)入決策程序，往輕了說可能導(dǎo)致制度執(zhí)行困難，往重了說則會讓制度失去存在的意義，也讓圍繞這項(xiàng)制度建立的一系列法律法規(guī)、規(guī)章導(dǎo)則淪為“一紙空文”。
而從制度實(shí)施的影響來看，環(huán)境影響評價無法進(jìn)入決策程序容易導(dǎo)致政府決策質(zhì)量的低劣、環(huán)境履責(zé)的缺位、執(zhí)政理念的偏頗、公信力的下降，最終造成環(huán)境問題積重難返。
按理說，環(huán)境影響評價制度具有法律強(qiáng)制性，不可能也不應(yīng)該進(jìn)不了政府決策程序，但因?yàn)榉N種原因，這一情況并不鮮見，且存在于環(huán)境影響評價的各領(lǐng)域。
在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評領(lǐng)域，全國各級環(huán)保部門查處的未批先建項(xiàng)目并不在少數(shù)，這些項(xiàng)目或多或少都存在其他環(huán)境問題。
近日有媒體報道，在享譽(yù)中外的世界文化遺產(chǎn)武當(dāng)山腳下，一個名為世紀(jì)武當(dāng)城鑫達(dá)國際影視城的項(xiàng)目，在未辦理環(huán)評手續(xù)的情況下開工建設(shè)。據(jù)調(diào)查，項(xiàng)目存在侵占丹江口水庫防洪庫容、未辦理水土保持方案審批手續(xù)等多個問題。盡管相關(guān)部門作出了“停工”的處罰，項(xiàng)目仍在正常施工。
2005年松花江水污染事件后，原國家環(huán)�？偩謫恿巳珖な�(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險大排查行動。調(diào)查結(jié)果顯示，全國化工、石化項(xiàng)目中有81%布設(shè)在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域，有45%為重大風(fēng)險源。由于缺少了規(guī)劃環(huán)評的把關(guān)，我國的化工、石化行業(yè)在迅猛發(fā)展的同時，也留下了巨大的環(huán)境隱患。近年來石化行業(yè)頻頻發(fā)生環(huán)境問題，與此不無關(guān)系。
此外，西北農(nóng)林科技大學(xué)教授張忠潮指出，由于缺少更高層面的戰(zhàn)略環(huán)評，一些政策失誤也帶來不小的環(huán)境問題。遠(yuǎn)的如毀林開荒、圍湖造田等，近的如一些地方不顧具體條件大力扶持規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖導(dǎo)致農(nóng)村面源污染、農(nóng)藥過度使用導(dǎo)致土壤污染等，由于地方政府在制定政策時缺少了對環(huán)境因素的考量，導(dǎo)致政策實(shí)施后產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問題，有的還帶來了經(jīng)濟(jì)惡果。
與分別處于決策鏈末端和中端的建設(shè)項(xiàng)目、行業(yè)或地區(qū)規(guī)劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對環(huán)境更具全局性、持久性的影響，其決策失誤所造成的后果難以估量。
“環(huán)保系統(tǒng)要積極參與宏觀綜合決策，根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，深入介入目前的國家和地方規(guī)劃體系，把環(huán)保的本質(zhì)要求體現(xiàn)在所有規(guī)劃中。”9月23日，環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳在2014年全國環(huán)境政策法制工作研討會上的講話，為環(huán)評今后一段時期的發(fā)展指明了方向。
現(xiàn)有環(huán)評制度存何缺陷？
從1973年的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議上引入環(huán)境影響評價概念到今年9月《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》的實(shí)施，環(huán)境影響評價制度的建立和推行為我國的環(huán)境保護(hù)工作立下了汗馬功勞，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照國際慣例，完整的環(huán)評體系應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評（政策和法規(guī)環(huán)評）3個層次，但目前我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，予以明確的只有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評兩類。
由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評開展時間最長、相關(guān)規(guī)章制度最完善，所以其執(zhí)行情況最好，可以說已經(jīng)成為政府相關(guān)決策過程中的一條“硬杠杠”。
而隨著2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的出臺，地方政府也越來越重視規(guī)劃環(huán)評的把關(guān)作用。數(shù)據(jù)顯示，整個“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心共審核218份規(guī)劃環(huán)評報告書，涉及城市規(guī)劃環(huán)評、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評等多個領(lǐng)域。
雖然現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有對戰(zhàn)略環(huán)評予以明確，但事實(shí)上，相關(guān)的探索一直在進(jìn)行，其中較為典型的就是2009年啟動的環(huán)渤海沿海地區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評和2012年啟動的西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評。
總體來看，經(jīng)過幾十年發(fā)展，我國的環(huán)境影響評價制度已經(jīng)形成了比較完善的法律體系。但是，任何規(guī)則都是人類在特定的時空條件下，基于有限的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理性認(rèn)知所構(gòu)建的，總是會有缺陷。近年來，不少專家學(xué)者都曾為環(huán)境影響評價制度的完善建言獻(xiàn)策，提出了包括環(huán)評對象的范圍存在局限、環(huán)評程序不夠規(guī)范、法律責(zé)任不夠明確等諸多缺陷。
在這些缺陷中，影響最大的就是法律責(zé)任不夠明確。中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長、武漢大學(xué)教授蔡守秋指出，環(huán)境影響評價制度的成效主要取決于各方嚴(yán)格依法執(zhí)行既定程序，而明確各方法律責(zé)任就是環(huán)評制度能得到嚴(yán)格執(zhí)行的最好保障。
目前，無論是《環(huán)境影響評價法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，在對各方法律責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認(rèn)真履行其義務(wù)或職責(zé)導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)評違法問題而又無法追究相關(guān)方面責(zé)任的情況。
《環(huán)境影響評價法》中雖然規(guī)定了環(huán)保部門、規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位、審批部門的相應(yīng)責(zé)任，但對決策者的法律責(zé)任未作任何規(guī)定。而《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》在設(shè)定規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、審查小組的法律責(zé)任時，主要著重于行政處分的相關(guān)規(guī)定。
責(zé)任的缺失造成了當(dāng)前環(huán)境影響評價工作中的諸多問題。我們看到，一些地方政府環(huán)評監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確、把關(guān)不夠嚴(yán)，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管；一些不符合國家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，環(huán)保“三同時”制度不落實(shí)；一些建設(shè)項(xiàng)目未批先建、擅自變更、未驗(yàn)先投、久試不驗(yàn)等環(huán)境違法問題突出。
此外，作為環(huán)境影響評價制度中的重要主體，一些環(huán)評從業(yè)人員、環(huán)評機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)使下弄虛造假，嚴(yán)重擾亂了環(huán)評管理工作。
為此，環(huán)境保護(hù)部通報了包括廈門市環(huán)境保護(hù)科研所在內(nèi)的31家環(huán)評機(jī)構(gòu)“掛靠”環(huán)評工程師問題的處理意見。3家機(jī)構(gòu)被取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評資質(zhì)，1家機(jī)構(gòu)被降級，另有多家機(jī)構(gòu)被責(zé)令限期整改。此外，環(huán)境保護(hù)部還對涉事的62名環(huán)評工程師給予了通報批評并注銷登記。
上述種種，造成環(huán)境影響評價制度流于形式，嚴(yán)重?fù)p害了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。9月24日，環(huán)境保護(hù)部公布今年上半年環(huán)境行政處罰案件及涉嫌環(huán)境污染犯罪案件情況，根據(jù)通報，違反環(huán)評及“三同時”制度仍是最主要的違法行為，占案件總量的51.57%。
如何保障環(huán)評進(jìn)入決策程序？
盡管環(huán)境影響評價的理念從上世紀(jì)六七十年代就引入中國，但幾十年過去，若要回答環(huán)境影響評價是否已經(jīng)全面融入政府部門的決策程序這一問題，誰也不敢擲地有聲地給出肯定答案。
事實(shí)上，一套行之有效的環(huán)境影響評價制度需要堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)、規(guī)范的工作程序、完備的技術(shù)導(dǎo)則等多重保障。
正因?yàn)槲覈h(huán)境影響評價制度在理論及操作層面上都存在一些不完善的地方，才造成了當(dāng)前環(huán)境影響評價制度無法全面進(jìn)入政府決策程序的情況出現(xiàn)。
“求木之長者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源。”專家建議，從根本上來說，要保障環(huán)境影響評價全面進(jìn)入政府決策程序，就必須對現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步修訂完善。
蔡守秋認(rèn)為，現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》已經(jīng)顯現(xiàn)出滯后性、機(jī)械性，急需進(jìn)行相應(yīng)的修改：既包括在立法內(nèi)容上進(jìn)行完善，如明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，引進(jìn)替代方案機(jī)制等，還包括在立法技術(shù)上做到內(nèi)容明確、前后一致，如增強(qiáng)環(huán)境影響評價制度的可操作性。
盡管官方?jīng)]有承認(rèn)，但不少專家學(xué)者認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第十四條指出“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”或許是為《環(huán)境影響評價法》的修訂埋下伏筆。
遺憾的是，在十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，并無修訂《環(huán)境影響評價法》的“蹤跡”。而根據(jù)《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)工作部門分工方案》，“十二五”期間，環(huán)境保護(hù)部也僅是會同有關(guān)部門加強(qiáng)《環(huán)境影響評價法》等環(huán)境領(lǐng)域法律修訂的基礎(chǔ)研究工作。
上述現(xiàn)實(shí)情況意味著，短期之內(nèi)，《環(huán)境影響評價法》不會有大的變動。所以，在完善法律法規(guī)之外，規(guī)范行政程序是環(huán)境影響評價能夠全面進(jìn)入政府決策程序的另一個重要保障。
事實(shí)上，環(huán)境影響評價無法全面進(jìn)入政府決策的一個重要原因就是，政府環(huán)境行政決策權(quán)力得不到約束，尤其是得不到程序約束。湖南大學(xué)法學(xué)院副教授唐雙娥表示，環(huán)境影響評價作為一種行政許可程序，其程序價值應(yīng)該得到尊重。
一方面，可以通過法律法規(guī)中設(shè)定相應(yīng)的程序違法責(zé)任條款加以保障。盡管《環(huán)境影響評價法》的修訂尚無期限，我國也還沒有規(guī)范行政程序的專門法律，但各地的相關(guān)探索已有很多。截至2011年11月，全國已有21個省級行政區(qū)制定了專門的行政決策程序規(guī)定。如果這些法律保障能夠真正發(fā)揮作用，那么環(huán)境影響評價全面納入地方政府決策程序并非難事。
另一方面，就是通過一些行政等其他手段使政府重視決策程序的規(guī)范化。例如環(huán)境保護(hù)部的政策文件、部門規(guī)章，再例如目前各地正在探索的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。
“后者雖然沒有前者強(qiáng)硬，但是也能在一定程度上達(dá)到規(guī)范行政程序的效果。”唐雙娥表示。
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美國司法審查保障決策有環(huán)評
環(huán)境影響評價制度是美國環(huán)境政策的核心制度。為保障這一制度進(jìn)入政府決策程序，除了業(yè)界和學(xué)界熟知的健全相關(guān)法律法規(guī)體系、完善的公眾參與機(jī)制等方面之外，美國在司法保障方面也做了大量的工作。簡單來說，就是建立了對環(huán)境影響評價工作的司法審查制度。
首先，美國《國家環(huán)境政策法》為所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)規(guī)范了可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動時所要進(jìn)行環(huán)境影響評價的實(shí)體法依據(jù)，從而為環(huán)境影響評價制度的司法審查提供了法律依據(jù)。
其次，美國法院通過對大量有關(guān)環(huán)境影響評價的訴訟所作的判決，形成了如下比較完整的環(huán)境影響評價制度的司法審查實(shí)施制度。
一、關(guān)于環(huán)境影響評價的訴訟資格。美國法院對訴訟資格的確認(rèn)采取一種比較寬松的態(tài)度，最大限度地保障了公眾監(jiān)督聯(lián)邦機(jī)構(gòu)按照《國家環(huán)境政策法》的要求進(jìn)行重大決策。在這類環(huán)境訴訟中，美國最高法院認(rèn)為，在許多人遭受同一種損害時，他們中的任何一個人都有訴訟資格。在確認(rèn)原告的訴訟資格時，最高法院要求原告舉證證明他受到了“事實(shí)上的損害”，而他所指控的政府的違法行政行為要與他所處環(huán)境的某部分遭受的損害之間存在因果關(guān)系。
二、關(guān)于對聯(lián)邦擬議行動決策的司法審查。所謂聯(lián)邦擬議行動決策，是指聯(lián)邦政府某個機(jī)構(gòu)有權(quán)力加以管理并控制的行為。審查內(nèi)容包括確定聯(lián)邦擬議行動決策是否應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價、環(huán)境報告書的時間和范圍、環(huán)境影響報告書內(nèi)容等。對違反環(huán)境影響評價制度的聯(lián)邦擬議行動決策，法院將予以司法否決。
三、關(guān)于司法救濟(jì)。在這類環(huán)境訴訟中，美國法院所給予的司法救濟(jì)形式通常是發(fā)布禁令，即要求行政機(jī)構(gòu)對某種行為作為或不作為，以保證環(huán)境影響評價制度的實(shí)施。所發(fā)布的禁令包括關(guān)于工程的取消、緩建、擬議行動撤銷、須進(jìn)行環(huán)境影響評價、確定環(huán)境影響評價范圍等。
